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中国关税改革与发展系列讲座第二讲
中国关税制度的健全与发展

中华人民共和国建立后,中央人民政府政务院于19514月和5月相继公布了《中华人民共和国暂行海关法》、《中华人民共和国进出口税则》和《中华人民共和国海关进出口税则暂行实施条例》,成为第一批关税立法。19853月,国务院公布实施《中华人民共和国进出口关税条例》,明确进出口税则是关税条例的组成部分,进出口税则的修改等由税则委员会负责。1987122日,第六届全国人民代表大会第十九次会议通过《中华人民共和国海关法》。海关法和关税条例的实施,对我国各项关税制度的建立和健全起到明显的推动作用。目前,我国已经形成以海关法为基本法律依据,以关税条例为核心,以进出口税则、《海关征税管理办法》及其他海关税收征管规定为基础框架,具有中国特色的关税法规体系。

一、《中华人民共和国海关法》的修订

《中华人民共和国海关法》是海关执法的最高法律文件。1987年我国公布的《中华人民共和国海关法》,是一部我国还处在计划经济时期、对外开放刚刚起步、对外贸易量相对有限的情况下制定的法律。随着时代的发展,国内外政治、经济和海关工作面临的形势都发生了显著变化。200078日,根据第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修订<中华人民共和国海关法>的决定》,进行了较大幅度的修订。

修订后的《海关法》共9102条,其中第五章“关税”是专门针对关税征收的基本法律制度规定,共计13条。其中,第五十三条规定,准许进出口的货物、进出境物品,由海关依法征收关税。第五十四条至第六十四条,分别对纳税义务人、完税价格、减税和免税、缴纳税款、税收保全、退税和补税、纳税复议等进行了规定。第六十五条是对海关代征的国内税款的征收问题进行的规定,其规定为:“进口环节海关代征税的征收管理,适用关税征收管理的规定。”从而明确了海关按照关税规定征管进口环节代征税的合法性。

二、《中华人民共和国海关进出口关税条例》的颁布和修订完善

1. 颁布《中华人民共和国海关进出口关税条例》。

1984年前,我国一直以1951年由中央人民政府政务院公布实施的《海关进出口税则暂行实施条例》作为征收关税的法律依据文件。该条例规定了有关税率的适用原则、税则归类规则、完税价格和税收征管等关税制度的核心问题。但经过30多年,许多情况发生了深刻的变化,原来的条例已无法适应改革开放的新形势和新要求。此外,该条例仅是作为《进出口税则》的附件公布,这降低了条例的法律地位。为尽快改变法律依据与现实情况脱节的状况,国务院批准成立了关税税则修改领导小组,并在198537日发布了修改后的《中华人民共和国海关进出口关税条例》,即建国后的第二个进出口关税条例。

新发布的条例,吸收了原“暂行条例”的一些合理内容,同时补充了大量的新内容,把原来在“暂行海关法”中的有关规定写在了新条例之中。条例把原来的16条扩大为837条,其中包括了关税制度的一些基础法律规定,如纳税人的义务和权利、完税价格的组成、价格审定、税率的运用、税则的修改、税款交纳期限、外币汇率的折算、关税的减免与退补、走私逃税的处罚以及对关税的申诉程序等。在正式颁布条例的同时,也把《进出口税则》作为关税条例的组成部分对外公布。

2.《中华人民共和国海关进出口关税条例》的前两次修订。

《中华人民共和国海关进出口关税条例》由国务院发布后,为使我国关税制度适应改革开放的要求,国务院关税税则委员会(以下简称“税委会”)分别于1987年和1992年两次参照国际规范,对该条例作了重大修改,并报国务院批准实施。这两次修订的主要内容有:

1)为适应新的形势,对税委会的组成和任务作了规定,进一步明确了税委会的职责。

2)为有利于贯彻国家外交政策,在平等互利的基础上发展经贸往来,增加了相关条款,对自进口未与我国签订关税互惠协定的国家进口应按普通税率征税的货物,经税委会批准,可改按优惠税率征税。

3)对海关审定完税的条款作了修改和补充,进一步明确了海关审定完税价格的客观法律依据,使海关审价工作进一步向国际规范靠拢。

4)在纳税争议申诉程序上,增加了纳税人如对海关决定不服,可向法院起诉的条款,进一步维护了纳税人的权益等。

3.加入世界贸易组织后对《中华人民共和国海关进出口关税条例》的第三次修订。

我国加入世界贸易组织后,在享受权利和履行义务两方面,都需要对《中华人民共和国海关进出口关税条例》进行必要的修订。如进出口关税税则的栏目设置,需要将最惠国税率和其他税率相区分;全面采用世界贸易组织《估价协议》之后,对完税价格的确定需要更为具体和明确的规定。此外,海关执法实践中遇到的一些新情况和新问题,也需要通过立法解决。为此,20031123日国务院颁布了第三次修订后的条例。这次修订的主要内容有:

1.为与我国其他税收条例的称谓相一致,条例的名称改为《中华人民共和国进出口关税条例》。

2.为适应我国加入世界贸易组织和区域性贸易协定的要求,对进口关税税率的设置和适用进行了重新定义和表述,进口关税设置由原条例的优惠税率、普通税率两栏税率,进一步明确为最惠国税率、协定税率、特惠税率和普通税率等四栏税率。

3.为避免国家税款流失,总结几年来海关执法实践中遇到的新情况和新问题,明确报关企业接受进出口货物收发货人的委托,以委托人的名义办理报关纳税手续的,委托人为纳税义务人。因报关企业责任造成税款少征、漏征的,报关企业负有连带纳税义务。同时,对海关监管货物的保管人的连带纳税义务、因纳税主体分立、合并、破产、解散等纳税义务的转移也做了相应的规定。

4.为进一步完善海关估价制度,使之与世界贸易组织《估价协议》的原则相一致,在《海关法》和原条例对海关完税价格规定的基础上,对《估价协议》中的一些基本规则,如进出口货物成交价格的定义及其条件、价格调整因素、估价方法等都作了进一步的明确规定。

5.考虑到行邮物品与一般进出口货物在税收征管、归类、税率和完税价格等方面都完全不同的实际情况,将行邮税单列一章,对行邮物品进口税的界定、纳税义务人、行邮物品的完税价格、归类、税率、减免等都做了原则性的规定。

6.对国务院关税税则委员会和海关总署的职责作了更加明确的规定。

三、《中华人民共和国进出口税则》的修订完善

建国以来,我国虽然多次对进出口税则进行过调整,但是从体例上看,主要是分别于1951年、1985年、1992年实施的三部进出口税则。19515月公布实施的进出口税则,是我国第一部真正独立自主制订的税则,将进出口商品按自然属性、用途、加工程度分成17类、89章、939个税号,其商品目录主要参考了旧中国税则、苏联税则和前万国联盟(League of Nations)编制的《日内瓦统一税则目录》(Geneva Nomenclature)等,结构比较简单、归类较为容易。19853月,我国实施了以《海关合作理事会税则商品目录》(Customs Co-operation Council Nomenclature, 简称CCCN)为基础的进出口税则,将进出口商品划分为21类、99章、1011个税目。CCCN是在《日内瓦统一税则目录》基础上,由欧洲海关同盟研究组编制的,到1986年有52个签约国,150多个国家或地区采用了这个目录。从19921月起,我国开始实施以《商品名称及编码协调制度》(Harmonized Commodity Description and Coding System,以下简称《协调制度》)为基础的进出口税则,适应了国内改革开放和对外经济贸易发展的需要。

1.1985年的税则修改工作。

1984年,在拟订关税条例的同时,关税税则的修改工作随之全面展开。经国务院批准,当时确定的税则修改的基本原则是:贯彻国家的对外开放政策;体现鼓励出口和扩大必需品的进口;保护和促进国民经济的发展;保证国家的关税收入。

根据修改税则的基本原则,税则修改领导小组提出了拟订新的进出口税则的具体方针,主要包括:

1)对进口国家建设和人民生活所必须的、而且国内不能生产或供应不足的动植物良种、肥料、饲料、药剂、精密仪器、仪表、关键机械设备和粮食,予以免税。

2)对原材料的进口税率,一般要比半制成品、制成品低,特别是受自然条件制约、短期内国内不能生产的原材料,其税率应更低。

3)对国内不能生产制造的机械设备和仪器、仪表的零件,税率应该更低。

4)对国内已能生产的非国计民生必需品,制定较高的税率。

5)对国内已能生产供应、需要保护的商品,制定更高的税率。

6)为鼓励出口,对绝大多数出口商品不征收出口关税,但对在国际市场上容量有限,同时具有较强竞争性的商品,以及需要限制出口的极少数原材料和半制成品,必要时应征收适当的出口关税。

修改后的进出口税则有五点主要的变化:

1)改变了税则的商品归类规则,适当增加了本国子税目。采用了《海关合作理事会税则商品目录》(CCCN)作为进出口税则的商品分类规则。同时,对我国主要或特有的进口商品,以及国家鼓励进口的商品,凡在原税则中未列目的,加列了子目

2)大幅度降低了1151个税目(约占总税目数的55%)的进口关税税率,以1982年进口商品额为权重测算的加权平均税率下降了10%。主要包括对我国资源有限、在短期内难以满足供应的原材料,当时急需进口的机械设备,对一些发展旅游事业需要的或有利于提高人民生活水平的商品,对从发展中国家大量进口的热带初级产品等。同时,降低了税级起点税率,除零税率外,最低税率由原来的5%降低到3%

3)适当调高了个别商品的税率。对于一些特殊商品,如汽车、洋酒、化妆品等,提高了其关税税率。

4)调整了税率结构。修改后的税则,税级为18级(包括零税率),最高税率为150%(烟酒等)。税级之间既注意保持了纵向平衡,即原材料、半制成品、制成品之间的税率结构平衡;又注意保持了横向平衡,即原材料之间以及同类原材料之间的平衡。

5)减少了征收出口关税的商品品种。为鼓励出口,对绝大多数出口商品都不征收出口税,只对煤炭、中药材等少数商品征收出口关税,税率未作调整。

2.中国第三部税则:采用《协调制度》的进出口税则。

19881月起,世界上绝大多数国家或地区的海关税则先后采用了海关合作理事会新编制的《协调制度》。该制度是一部科学、系统的国际贸易商品分类体系,是国际上多个商品分类目录协调的产物,适合于与国际贸易有关的多方面需要,如海关、统计、贸易、运输、生产等,已逐渐成为国际贸易商品分类的一种“标准语言”。

我国进入20世纪90年代以后,随着改革开放的逐步深入,科学技术的不断进步,工农业生产水平日益提高,对外经济贸易进一步扩大,进出口商品结构有了较大变化,1985年税则的分类目录已不能完全适应经济形势变化的要求。此外,从1987年起,我国已申请恢复关税及贸易总协定席位,承诺降低关税,为便于比较和测算,也需以《协调制度》目录作为减税谈判的基础。

进出口税则采用《协调制度》目录,纯属商品分类目录的转换,基本不涉及税则税率调整,但目录转换不可能做到完全一一对应,在不同税率的几个税目合并为一个税目时,必然存在税率转换的问题。这次转换主要依据直接对应转换、按进口份额占70%以上的商品确定税率、横向平衡、综合测算等四个原则。经过转换,从税目情况看,新《税则》除基本税目5019个外,根据我国进出口商品的实际结构和体现关税政策的需要,增加了部分我国子目,新《税则》税目总数为6250个,比转换前增加4042个;从税率情况看,总体税率水平有一定幅度的降低,也有少数商品的税率有所提高。

新《税则》于1991111日公告,自199211日起正式实施,其中涉及提高税率的部分商品,在19923月以前进口的,仍按原税率执行。

四、国务院关税税则委员会的成立和工作机制的完善

198737,为适应改革开放的需要,更好地发挥关税在调节进出口、保护和促进国内生产的作用,国务院批准成立税委会(国办发[1987]12号)。当时确定的重要职责是:提出制订或修订《关税条例》和《进出口税则》的方针、政策、原则,审议税则修订草案,制订暂定税率(包括进口调节税税率),审定局部调整税率等。

作为国务院常设的高层次议事协调机构,税委会由国家宏观经济及各主要行业部门的部级和副部级领导组成,不定期地对涉及国家利益及行业的重大关税事项进行审议。新一届税委会成员单位主要包括国务院办公厅、财政部、发展改革委、商务部、工业和信息化部、国土资源部、农业部、海关总署、税务总局、质检总局、国务院法制办等。历届税委会主任分别是:

第一届:王丙乾(1987-1993年,国务委员兼财政部部长)

第二届:李岚清(1993-1998年,国务院副总理兼任)

第三届:李岚清(1998-2002年,中央政治局常委、国务院副总理兼任)

第四届:金人庆、谢旭人(2003-2008年,财政部部长)

第五届:谢旭人 (2008--  ,财政部部长)

近年来,随着改革开放的深入,关税在参与宏观调控、改善进出口贸易结构、促进产业升级的作用日显重要,在多边双边经济贸易合作及贸易救济等方面也处于谈判的焦点,税委会在研究审议重大关税政策调整、协调决策关税事务立场等方面的作用尤为突出。税委会坚决贯彻党中央、国务院确定的各项经济工作方针,拟订、审议各年度关税调整方案、履行加入世界贸易组织关税减让义务方案以及有关关税谈判和磋商方案,做出征收反倾销税、反补贴税的决定等,并在实践中不断完善运行机制和工作方法。

1987年税委会组成以来,始终坚持民主议事、科学议事、集中决策的工作方法,并且不断探索适应社会主义市场经济体制要求的民主、公正、科学、高效的关税决策机制,目前,已制定了完备的《议事规则》,形成了一套规范、严谨、成熟的工作机制,使税委会的运作有章可循,行为规范,办事高效,运转协调。

在工作实践中,税委会不断规范工作流程、合理安排工作进度,确保年度关税调整工作有条不紊、稳步推进。每年年中,税委会向地方有关部门下发征询次年关税调整方案建议的通知,向税委会组成部门以及行业协会发出征求建议函。9月份召开关税调整方案地方预备会汇总地方建议,同时汇总各部委和行业建议。在此基础上,根据国家宏观调控的方针、产业政策以及海关操作的技术要求,对建议进行逐条分析、筛选,拟定草案。10月份组织召开税委会专家咨询委员会全体会议,邀请各领域、各行业的专家就方案草案进行全面分析,提出修改意见。11月份提出完整的调整方案草案,送请税委会各组成部门审提意见,做进一步修改、完善,提交税委会全体会议审议;审议通过后,报国务院批准,形成下一年度的关税实施方案。

税委会尤其重视集思广益。对涉及面广、关系重大的关税调整方案,在提交税委会审议之前,由20多位来自产业界、经济理论界的专家组成的“关税专家咨询委员会”进行评估、咨询,充分发挥专家们熟悉行业、不拘泥于部门局限的优势,以利于形成全面、科学、准确的关税调整方案。

 

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